公共儿童保育补贴不足以及私人儿童保育费用过高，是女性工作率较低、生育后返回职场较慢的主要原因。因此，越来越多的发达国家加大了对儿童保育的补贴。最近，意大利政府将普及儿童保育列为重中之重。
然而，现有证据表明，即使降低了儿童保育的价格，劳动力供给也并不会发生太大的变化。这种状况在各国普遍存在。有研究指出，即使政府针对儿童保育进行补贴（Nollenberger、Rodriguez-Planas 2015），或是私人儿童保育十分普及（Havnes、Mogstad 2011, Goux、Maurin 2010, Fitzpatrick, 2010），也并非总能够使得更多的女性进入职场。除此之外，全民儿童保育也并非总能够对儿童的发展带来正面影响，因为后者在很大程度上依赖于儿童保育的质量（无论孩子是否由父母陪伴长大）。有人认为，全民儿童保育有利于社会经济背景较弱的儿童（Havnes、Mogstad 2015, Felfe、Lalive 2018）；也有人认为，全民儿童保育对于富足家庭的孩子来说，反而会产生负面作用（Baker等 2008, Lefebvre、Merrigan 2008）。
实际上，我们在思考全民儿童保育对于女性就业以及儿童发展的时候，并没有弄清楚，这种做法本身是否是一种二元划分，是否会引起二者之间的取舍、权衡，以及是否会带来我们所不希望看到的后果。考虑到儿童保育的高昂价格并综合考虑各种影响因素，政府可以考虑扩大针对儿童保育的补贴。
在最近的一篇论文（Carta、Rizzica 2018）中，我们针对全民儿童保育对于女性劳动力供给以及儿童发展的影响作出了估计。为此，我们以意大利的相关政策为例。意大利针对儿童保育进行了改革，把幼儿园入园年龄从3岁降低到了2岁；对于意大利来说，这种改变实际上意味着加大了儿童保育的范围。
制度与研究
在意大利，6岁以下的儿童保育分为两种，即0-2岁可以选择在托儿所度过；3-5岁则在幼儿园度过。考虑到每日保育时长以及整体保育质量（判断依据包括师生比以及对于教师的资格门槛限制），幼儿园的价格更低廉（幼儿园由政府补贴，因此价格仅为托儿所的30%）；除此之外，幼儿园能够覆盖到几乎所有3-5岁的儿童——相比之下，托儿所只能覆盖约20% 0-2岁的儿童。
自2003年起，如果儿童在学年底的12月前年满三岁，就可以在尚未满3周岁的情况下就读幼儿园。不仅如此，2003年一项法案也允许4月30日之前出生的儿童提早就读——此前，他们不得不额外等待一年才能进入幼儿园。在这一年的时间内，孩子们可以选择进入托儿所、由父母照料或是由其他非正式的机构照看。同样地，法案还允许4月30日之前出生的孩子提早一年就读小学。虽然小学录取的截止日期是不变的，但提早就读的生日限制却发生了数次变化。因此，这项规定实际上到2009年才正式实施。提早就读幼儿园相当普遍——约有40%的儿童会选择提早就读。
我们的研究认为，这项政策能够让儿童保育覆盖更多的家庭——因为政策设定的条件十分简单，只要孩子的出生日期在给定日期之前即可。我们对比了在给定日期前后出生的儿童以及他们的母亲，希望以此来探究政策对于生育女性参加工作的影响。此外，为了探究全民儿童保育对于儿童成长的影响，我们进一步研究了2003-2009年间有关幼儿园、小学入学资格的相关规定。这样，我们就能分别探究提早入园和提早入学对于儿童成长的影响了。
研究结果
根据意大利劳动力调查的数据，我们认为儿童提早入园会对劳动力市场带来积极影响：生育后女性重返职场的比例会提高6%，就业率提高5%。实际上，这种积极影响并不仅仅包括生育后女性在就业市场中找工作，还包括对于现有规则的改变——比如保留工资的减少。与此同时，这种积极影响主要集中在收入较高的家庭中。
图表1：儿童提早入园对母亲就业的影响
注解：横轴代表孩子的出生日期距离最晚入园截止日期的天数。横轴正方向表示孩子的出生日期比截止日期早（即孩子可以提前入园）；负方向表示孩子的出生日期比截止日期晚（即孩子不能提前入园）。在使用线性回归进行拟合时，这三张图出现了明显的断层，符合我们的预期。灰色的折线是95%置信区间；图中的点表示以一周为间隔的平均结果。
为了研究对于儿童成长的影响，我们选用了更加广泛的数据，包括由国家教育系统评估机构收集的有关儿童考试成绩的数据。我们截取了二年级以上儿童的数据，因此我们的关注点放在了政策的中长期影响。我们的研究发现，在不考虑家庭背景的情况下，提早入园对于孩子的数学和语言成绩并没有影响。这和我们此前的结论遥相呼应，因为能够进入幼儿园的孩子大多来自于富足家庭，而此前研究表明全民儿童保育会产生负面影响。
图表2：儿童提早入园对二年级以上儿童考试成绩的影响
注解：横轴代表孩子的出生日期距离最晚入园截止日期的天数。横轴正方向表示孩子的出生日期比截止日期早（即孩子可以提前入园）；负方向表示孩子的出生日期比截止日期晚（即孩子不能提前入园）。纵轴的beta值表示的是两组儿童（即提早入园并提早入学的儿童，以及提早入园但未提早入学的儿童）之间的平均分数差。图像中的断层说明了提早入园的处理效应。统计使用了二项式逼近的方法。图中的点表示以一周为间隔的平均结果。
适当的政策
我们的研究结果有助于政策制定者们推动廉价、高质量儿童教育的发展，尤其是在教育覆盖程度地、女性劳动力参与度不高的国家。此外，由于全民儿童保育项目的成本较高，政策制定者们还可以根据我们的研究结果，另行设计成本更低的政策。
一种可行的选择是，调整政府补贴儿童保育的相关政策，改变产后女性的职场参与状况。目前，美国和英国的相关政策虽然能够在一定程度上帮助在职女性，但却会忽略了正在积极寻找工作岗位的女性。实际上，我们的研究结果表明，如果能够早一些处理好儿童保育的事项，母亲会更有动力寻求职场机会。因此，如果政府不能给予补贴，将会大大降低劳动力市场的活力——尤其是在劳动力市场摩擦频发以及劳动力短缺的国家。
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政府补贴儿童保育会降低产后女性的保留工资，这就表明类似的政策还会降低劳动力成本，造福雇主。在此基础之上，政策制定者通常会制定政策，吸引各企业提高员工福利，从而内化政策的正外部性。然而，需要注意的是，企业设置儿童保育部门，也需要有一定的门槛设置，以免给儿童的成长带来不必要的负面影响。
作者注：本文仅代表作者观点，不代表意大利银行立场。
参考资料
Baker, M, J Gruber, and K Milligan (2008), “Universal child care, maternal labor supply, and family well-being”, Journal of Political Economy 116(4): 709-745.
Carta, F, and L Rizzica (2018), “Early kindergarten, maternal labor supply and children’s outcomes: Evidence from Italy”, Journal of Public Economics 158: 79-102.
Felfe, C, and R Lalive (2018), “Does early child care affect children’s development?”, Journal of Public Economics 159: 33-53.
Fitzpatrick, M D (2010), “Preschoolers enrolled and mothers at work? The effects of universal prekindergarten”, Journal of Labor Economics 28(1): 51-85.
Goux, D, and E Maurin (2010), “Public school availability for two-year olds and mothers’ labour supply”, Labour Economics 17(6): 951-962.
Havnes, T, and M Mogstad (2011), “Money for nothing? Universal child care and maternal employment”, Journal of Public Economics 95(11-12): 1455-1465.
Havnes, T, and M Mogstad (2015), “Is universal child care leveling the playing field?”, Journal of Public Economics 127: 100-114.
Lefebvre, P, and P Merrigan (2008), “Child-care policy and the labor supply of mothers with young children: A natural experiment from Canada”, Journal of Labor Economics 26(3): 519-548.
Nollenberger, N, and N Rodríguez-Planas (2015), “Full-time universal childcare in a context of low maternal employment: Quasi-experimental evidence from Spain”, Labour Economics 36: 124-136.
尾注
[1] 费用计划调整如下：低收入家庭在托儿所和幼儿园阶段支出费用几乎相同，富裕家庭在托儿所阶段的支出明显高于幼儿园。
作者：Francesca Carta，意大利银行经济学家
Lucia Rizzica，意大利银行经济学家
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翻译：彭永康
责编：万鸿嘉
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